PPP模式分析:长期合作关系
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广义的PPP概念泛指公共部门和私人部门为了提供公共产品或服务而形成的各种合作关系。由于制度环境和分类标准的差异,不同国家和组织对PPP模式的划分也各不相同。但PPP模式的实质都是一种公私合作投融资模式,一种公共部门和私人部门所形成的长期合作关系。
PPP模式的不同呈现类型
2014年9月,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,并印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行),对“社会资本”的定义、PPP模式的范围、PPP的适用范围、具体操作流程等作出了规定。
《通知》明确指出,政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。在PPP项目中,公共部门缓解财政负担,完成了建设与服务,私人部门常常负责融资,分担一定分险,并获得合理回报。
在通用的PPP模式构架中,相关利益主体主要包括政府或公共部门、SPC(PPP项目公司)和私人投资者、消费者和其他利益相关者(设计单位、供应商、承包商以及金融、保险、中介服务机构等)。
PPP模式利益主体及合作关系
2014年12月2日,国家发改委印发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,对PPP模式项目范围、操作模式和工作机制给出指导意见,并发布政府和社会资本合作项目通用合同指南。
《指导意见》明确指出了PPP适用的项目范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。
同时,《指导意见》根据项目属性将其分为经营性、准经营性和非经营性三类操作模式,根据不同项目类型选择合适的具体模式。
PPP项目分类及对应操作模式
在实际设计PPP方案时,政府部门可以在不同所有权转移和经营权控制方式的组合下,结合建设、融资、经营、维护、移交等不同环节,设计出新的PPP模式。在考虑项目产品公共属性、安全性要求、运作经验的基础上,可以拓宽PPP模式在公共项目中的运用范围,探索外包类、回购回租类、特许经营类等PPP模式在公共项目中的运作规律。
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