美国：财政赤字&PPP模式助力环卫市场化

来源：中为咨询www.zwzyzx.com 【日期：2016-11-22 11:23:20】【打印】【关闭】

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美国市政公用事业私营化改革是整个市政改革进程中的关键一步，可分为以下几个阶段：

第一阶段：19世纪后期，美国经济飞速发展，城市化进入鼎盛时期，部分城市管理体制实行企业化“城市经理制”，具备更多自主权。

第二阶段：20世纪70年代，美国步入经济转型期，本国企业在与国外企业竞争中表现出很强竞争力，政府开始思考向具有活力的企业学习，重视引入竞争和市场机制。再加上1978年美国大多数城市都出现财政危机，地方政府不得不考虑节省财政预算，开始在市政工程和市政服务领域引入竞争机制。1978年，亚利桑那州首府菲尼克斯市进行垃圾处理承包商招标工作，政府部门和其他私营企业进行公平竞标，因为政府部门能力不足，在前几次竞标中都败给私营企业，直到第六次竞标才成功胜出。

第三阶段：到20世纪80年代，美国政府财政赤字愈加严重，美国联邦政府期望在公用事业领域实行私营化以进一步减少财政预算。1986年，300多个商人及社团组织在华盛顿发起“美国私营化联盟”，私营化进程加速。

第四阶段：21世纪以来，美国公用事业私营化得到进一步发展，监管也愈加完善。民众开始理性反思市场化问题和弊端，对于存在问题提出针对性解决措施，并有较多旨在自发解决私营化过程中存在问题的协会形成。

美国全国受访政府的分布

美受访政府对未来采取PPP模式的态度

由于市场化改革历史悠久，PPP模式在美国应用非常广泛。2015年12月圣路易斯华盛顿大学对全美各地方政府采取PPP模式情况进行调查。在所有受访政府中，61%的政府会选择与私营企业进行合作，而其中占比最大的是垃圾收运领域，高达82%。

在垃圾收运领域，各地区政府机构往往出于财政压力，将原来由政府负责的业务以外包模式（Contractingout/Outsourcing）交给私营企业运营，这样可以为政府节约很大一部分开支。早在十年前，美国垃圾收运外包业务就已经颇具规模；近十年来，越来越多城市加入到环卫服务外包经营行列，如纽约、芝加哥、底特律、SoapLake（华盛顿州）、旧金山等，都是典型的垃圾收运及道路清扫外包城市。

美国垃圾回收外包比例（2007年）

美国公用事业的分层监管模式

以纽约市为例，其环卫服务业由政府环卫管理处与私营垃圾运输公司共同运营，但私营公司受到环卫管理处监管，并要遵守相关地方规范。纽约市环卫管理处（DSNY）主要职责是垃圾收运、道路清洁和清雪，它是世界上最大的环卫管理处，负责每天收运纽约市的10,500吨生活垃圾和工业垃圾以及1,760吨再生废弃物。纽约市另外13,000吨垃圾由私营垃圾运输公司（PrivateCartingCompanies）进行收运，环卫管理处对这些私人运营负责行使监督管理职责，并发布其需要遵守的法律法规。

纽约市环卫服务业务模式

另一个典型城市是旧金山。其环卫服务业务具有两大特色：（1）在垃圾收运环节中加入分类和减量化措施，可以极大地降低下游产业垃圾处理与再生资源利用环节的物力、人力成本，减轻环境压力；（2）整个地区由两家公司分别承揽环卫业务，形成市场化竞争&定价机制；旧金山市2009年颁布《垃圾强制分类法》，两家公司在提供垃圾收运服务同时，也需要提供分类垃圾桶，每户居民按照产生垃圾量收费，再生资源占比多的居民可得到收费优惠，运营企业所有收入都来自垃圾收费，而没有政府财政的额外补助。旧金山市附近的LopezLandfill（填埋场）距离市区约80多公里，需要垃圾车上门收集垃圾后集中到垃圾转运处理中心，进行预处理后再由大型车辆运往填埋场处理。1921年以前，当地有100多家小规模的垃圾运营公司，存在恶性竞争、收运效率低下，标准难以统一、管理混乱等问题。现在旧金山实施公司运营成本公示、业务竞争性取得等政策，并在运营监管协议中设立退出与行政接管机制。如果企业垃圾收运和分类没有通过考评，将会受到严重处罚，甚至退出项目经营，由政府部门进行接管。

旧金山市两大环卫服务业务运营商

此外，研究报告在美国环卫服务市场化进程中，也有许多不容忽视问题存在，最受关注的是裁员与公共服务质量问题，均与居民切身利益相关。美国许多环卫工人加入诸如AFCME（AmericanFederationofState，CountyandMunicipal）组织来维护自己可能在市场化进程中受损的合法权益，因为环卫市场化过程必然伴随着人员变动，在市场化过程中如何更好与政府合作进行人员安置需要重点考虑。而在1998年，亚特兰大曾因为市民对服务质量控诉而取消已经签订20年、实际只执行5年的长期外包合同。

由美国环卫市场化实践可以看出：行业研究环卫服务业市场化运作是大势所趋，在此过程中，对政府环卫部门提出更高管理职能要求（相比美国监管较为集中，中国环卫服务涉及环保部、住建部及工商部等诸多部门，协调更加困难），需要在与私营企业签订协议及后续运营过程中考虑多方面问题，最大程度保证居民享有高质量环卫服务。既要开展竞争性市场经营，又要避免同一地方承包企业市场过度分散以致效率降低。环卫管理部门需要加强监管，协助制定相关行业与考核标准，并且设立不良运营企业退出机制，适时进行行政接管。

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